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Ipotesi di lavoro sul «Terzo Statuto di Autonomia»

Proposte e approfondimenti per l’elaborazione del Terzo Statuto speciale di Autonomia – Prof. Massimo Carli, dott. Gianfranco Postal, Prof. Roberto Toniatti

Il Dipartimento Affari istituzionali e legislativi ha prestato supporto tecnico al Gruppo dei consulenti. In particolare hanno collaborato:
- dott. Fabio Scalet – Dirigente generale del Dipartimento Affari istituzionali e legislativi;
- dott.ssa Sandra Perini – Direttore dell’Ufficio di Supporto dipartimentale;
- dott. Giuseppe Sartori – Dirigente del Servizio Legislativo;
- dott. Alberto Pace – Dirigente dell’Incarico dirigenziale per i Rapporti istituzionali con lo Stato e le Regioni; - dott. Nicola Foradori – Dirigente dell’Incarico dirigenziale per i Rapporti con il Consiglio provinciale.

 Premessa
L’ipotesi di revisione statutaria qui presentata è stata elaborata in un contesto nel quale si sono deliberatamente assunti alcuni limiti di fondo:
• l’oggetto principale dell’ipotesi di revisione statutaria è costituito dall’ordinamento della Provincia autonoma di Trento nonché – fatta evidentemente salva l’intesa con la Provincia autonoma di Bolzano/Südtirol – da un nuovo assetto organizzativo e funzionale dell’attuale Regione; conseguentemente, questa ipotesi non ha inteso intervenire sulle questioni concernenti il solo ordinamento della Provincia autonoma di Bolzano/Südtirol;
• nell’eventualità di valutazioni divergenti in relazione ad alcune questioni di interesse comune, l’ipotesi potrà essere configurata in modo da presentare soluzioni normative differenziate.
 
In sintesi, i nodi essenziali dell’ipotesi di revisione statutaria possono essere così indicati:
a0 l’assetto istituzionale e organizzativo dell’attuale Regione viene sottoposto ad una profonda riformulazione che si riflette sulla sua stessa ragion d’essere e su una coerente riduzione delle funzioni ad essa attribuite;
b0 il testo dello Statuto viene integrato dalla previsione di un Preambolo e dall’introduzione di norme programmatiche;
(c) la denominazione degli enti e dei loro organi viene adeguata ad ulteriore rafforzamento della specialità;
d0 la potestà legislativa autonoma viene ampliata e razionalizzata (anche ai fini del rafforzamento e recepimento di contenuti prescrittivi di norme di attuazione intercorse nel lungo periodo di vigenza dell’attuale testo statutario e dell’adeguamento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), prevedendo altresì la soppressione della competenza legislativa concorrente;
 0 l’iniziativa legislativa per la revisione dello Statuto viene riservata al Governo, previa intesa con le nuove Comunità autonome e senza potestà emendativa in sede di approvazione parlamentare;
a0 le materie-oggetto rientranti nella potestà statutaria delle (attuali) Province autonome vengono estese;
b0 in presenza di una dimensione unitaria degli interessi su scala statale, dell’Unione europea o internazionale, la relativa composizione è assicurata – attraverso lo strumento delle norme di attuazione – ad un potenziato ruolo della commissione paritetica il cui collegamento con le istituzioni dell’autonomia viene rafforzato.
 
Lo schema di proposta di legge costituzionale che segue ha l’unico scopo di facilitare la comprensione del presente documento di proposta e di approfondimento per l’elaborazione del Terzo Statuto di Autonomia.
 
 Presentazione
Verso un’ipotesi di Terzo Statuto
L’obiettivo delle proposte che seguono è quello di enucleare un disegno di terzo Statuto e non di procedere con interventi settoriali sull’esistente; l’impostazione è quindi onnicomprensiva, non limitata ai soli adeguamenti suggeriti dalla forma di regionalismo emergente dalla riforma del titolo V della Costituzione, ma rivolta ad incidere sulla struttura di fondo della specialità, toccando la natura della Regione e delle Province autonome, modificandone ruolo, poteri, organi e rapporti, in particolare per quanto riguarda la potestà legislativa delle istituzioni dell’autonomia.
In questo contesto occorre, peraltro, evidenziare che nell’impostazione del nuovo progetto si è considerato come tanto il primo Statuto del 1948 quanto quello del 1972 vigente riconoscano la speciale autonomia come prerogativa di un territorio e delle popolazioni su di esso stabilite (comunità), pi ù che delle istituzioni che le rappresentano, e cioè Regione e Province. Infatti il titolo stesso dello Statuto è riferito al Trentino-Alto Adige e non alla Regione Trentino-Alto Adige. Questa impostazione è del resto confermata anche dalla recente legge costituzionale n. 3 del 2001 che, nel modificare il titolo V della Parte seconda della Costituzione e in esso l’articolo 116 (relativo alle autonomie speciali), letteralmente afferma: “...Trentino-Alto Adige/Südtirol.... dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali...”. Secondo questa accezione le istituzioni, Regione e Province autonome, costituiscono quindi non i soggetti titolari delle suddette prerogative di autonomia, ma lo strumento istituzionale attraverso il quale vengono esercitate le medesime prerogative, delle quali sono titolari le popolazioni insediate sullo specifico territorio, cioè le comunità che divengono Comunità istituzionalizzate per la tutela della rispettiva autonomia, e dunque Comunità autonome tout court.
La corrispondenza fra la natura giuridica e la denominazione degli enti dell’autonomia.
Nell’ambito di questo processo di riforma radicale delle premesse della specialità, questo documento postula che l’intera struttura e natura degli organi in cui si compone il quadro istituzionale esponenziale della Comunità (intesa come territorio e popolazione) viene ridefinita. A tal fine si incide sulle attribuzioni e sulle modalità di loro esercizio, favorendo il differenziarsi dell’autonomia speciale dall’ordinaria anche dopo la riforma del titolo V della Costituzione.
In questo quadro, la nuova configurazione dell’autonomia speciale, pur confermando il vigente assetto tripolare e il suo conseguente equilibrio interno, dovrà fare affidamento formale anche su una corrispondente innovazione della rispettiva denominazione, al fine di assicurare che anche quest’ultima rifletta la differenziazione qualitativa del nuovo assetto rispetto alle fasi precedenti dell’evoluzione dello Statuto che avevano lasciata inalterata la denominazione degli enti e dei loro organi.
 
In realtà, non si tratta solo di denominazione bensì di caratterizzazione della natura
 
giuridica stessa degli enti: allo stato attuale, infatti, occorre rilevare come le Province autonome non corrispondano al genere “Provincia”, avendo non a caso potuto giovarsi, - nonostante l’origine dei due enti di Trento e di Bolzano del tutto omogenea alle altre province italiane - della qualificazione di “autonoma” che solo progressivamente ha maturato uno status ufficiale sino ad acquisire la dignità del riconoscimento formale da parte della fonte costituzionale (art. 116, c. 2°). Le attuali Province autonome si configurano piuttosto individualmente pi ù come Regioni e la stessa Regione non corrisponde affatto al genere “Regione”, non potendosi individuare, anche in questo caso, una categoria generale del diritto pubblico con essa identificabile. Sicché la qualificazione della configurazione attuale degli enti dell’autonomia speciale («la specialità nella specialità», come si usa dire) necessariamente richiede o che se ne rilevi la natura di species derogatoria rispetto al modello di diritto comune delle stesse ulteriori autonomie speciali ovvero la natura di genus a s é stante, posto accanto al genere “Provincia” ovvero al genere “Regione” ed anche alla figura della “Regione ad autonomia speciale”.
 
In questa fase di revisione completa dell’impianto statutario, si ritiene di dover privilegiare un percorso di chiarezza e trasparenza, facendo in modo che la denominazione corrisponda alla natura atipica degli enti e dei rispettivi organi.
 
A tal fine, posto che le Province autonome non sono Province, occorre innovarne la denominazione. Posto altresì che non sono Regioni, non si pu ò adottare tale denominazione, che sarebbe fra l’altro incompatibile con l’unicità della fonte statutaria. Allo stesso modo, posto che la Regione attuale non corrisponde al genere Regione, occorre innovarne la denominazione, anche in questo caso con l’obiettivo prioritario di far corrispondere la denominazione alla natura giuridica.
Atteso che la natura giuridica degli enti dell’assetto tripolare si conferma come atipica, si ritiene opportuno che anche la denominazione assuma una veste formale atipica, chiaramente connotativa della specialità dell’assetto e dei suoi enti e dei rispettivi organi.
 
Si propongono, di conseguenza, per le attuali Province autonome le nuove denominazioni di “Comunità autonome”, per sottolineare il carattere esponenziale di una comunità sociale gi à connotata da una diffusa cultura e pratica dell’autonomia, come evidenziato sopra al paragrafo 1, sottostante alle istituzioni dell’autonomia stessa, dal che la coerente giustificazione di una riforma dei relativi poteri e attribuzioni qualitativamente significativa. In particolare, ciascuna Provincia autonoma assume la denominazione di Comunità autonoma del Trentino e di Comunità autonoma dell’Alto Adige/Südtirol; mentre nel caso dell’attuale Regione si suggerisce la denominazione di Unione regionale, in quanto la sua funzione si risolve precipuamente nella rappresentazione istituzionale di una unione storica, sul presupposto che il sostantivo “Unione” esaurisce la dimensione istituzionale, mentre l’aggettivo “regionale” presenta una valenza non istituzionale, ma meramente territoriale, ossia un significato riferibile al territorio delle due Comunità nel quale le popolazioni di diversa lingua e cultura sono tradizionalmente insediate.
Una possibile denominazione alternativa dell’attuale Regione potrebbe risultare dalla formula di “Unione [delle Comunità autonome] del Trentino e dell’Alto Adige/Südtirol”, termine idoneo a riflettere sia la natura composta e implicitamente pattizia dell’ente sia il connotato di originarietà storica e giuridica delle due Comunità autonome – quale emerge dall’art. 116, secondo comma, della Costituzione – la cui dinamica collaborativa produce la nascita dell’Unione quale istituzione di secondo grado e di ispirazione confederale. Tale denominazione è certamente conforme alla natura di ente pubblico dotato di personalità giuridica; presenta peraltro un significato pi ù istituzionale che storico o simbolico rispetto a «Unione regionale».
 
Una ulteriore variante - semplificativa dal punto di vista linguistico – potrebbe essere rappresentata dalla formula “Unione regionale del Trentino e dell’Alto Adige/Südtirol”, nella quale l’aggettivo “regionale”, benché inteso riferirsi esclusivamente alla dimensione territoriale e geografica, mantiene un inevitabile collegamento evocativo dell’attuale istituzione regionale.
Peraltro, dall’opzione in favore della denominazione di Unione regionale e benché continuino a sussistere tutte le perplessità gi à sopra indicate (soprattutto con riguardo all’unicità della fonte statutaria), è inevitabile che riemerga un motivo logico-sistematico di opportunità favorevole alla definizione delle due attuali Province autonome quali Regioni, sia pure con la qualificazione di “autonome” per distinguerle comunque dalle Regioni ordinarie. Nulla impedirebbe, tuttavia, che in tale prospettiva l’atto si qualificasse come Statuto delle Regioni autonome del Trentino e dell’Alto Adige/Südtirol e dell’Unione regionale, incorporando dunque nella sua stessa denominazione la speciale struttura tripolare. L’ipotesi in parola viene indicata in questa sede solo a titolo di completezza del complesso di spunti tecnici di riflessione utili per la decisione politica.
 
Ne consegue che le nuove denominazioni qui proposte sono destinate a riflettersi in modifiche del testo della Costituzione repubblicana, come qui ipotizzato:
“Art. 114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni, dalle Comunità autonome del Trentino e dell’Alto Adige/Südtirol costitutive dell’Unione regionale e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Comunità autonome e la loro Unione regionale e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.”
 
“Art. 116
Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
L’Unione regionale del Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalla Comunità autonoma del Trentino e dalla Comunità autonoma dell’Alto Adige/Südtirol.”
Per gli organi delle Comunità autonome si propone la denominazione politicamente forte di Parlamento (Parlamento del Trentino e Parlamento dell’Alto Adige/Südtirol ed anche, nel linguaggio corrente, Parlamento trentino e Parlamento altoatesino/sudtirolese), che sottolinei l’immanenza del potere legislativo a questo livello di governo, mentre per l’attuale Regione si propone di mantenere la denominazione di Consiglio (Consiglio dell’Unione regionale). Si precisa che la denominazione di ‘Parlamento’ è testualmente prevista dal Trattato di Lisbona (art. 6 del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità). Ne consegue pertanto la completa eliminazione del sostantivo «Provincia» e dell’aggettivo «provinciale» che risultano del tutto impropri per la qualificazione istituzionale dell’autonomia speciale.
 
L’opportunità di un accordo con le altre autonomie speciali.
Alcune modifiche dell'attuale Statuto che qui si propongono potrebbero interessare anche le altre Regioni speciali e pertanto va valutata anche dal punto di vista politico l’opportunità di concordare alcuni principi con le altre autonomie speciali.
Un primo esempio è dato da una norma analoga al terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione, che preveda anche per le Regioni ad autonomia speciale un meccanismo di natura pattizia per ottenere ulteriori spazi di autonomia.
Un secondo esempio riguarda la previsione di una estensione a tutte le Regioni speciali delle future nuove forme di autonomia previste per le Regioni ordinarie: estensione automatica, ovvero previa delibera dell'assemblea legislativa o con decisione della commissione paritetica.
 
Preambolo, principi, valori essenziali e finalità generali.
Gli attuali Statuti speciali non prevedono, contrariamente agli Statuti delle Regioni ordinarie, n é un richiamo alle origini storiche e ideali n é un’enunciazione dei valori fondamentali quali ragioni pre-giuridiche di aggregazione della Comunità che ne definiscono l’identità – come solitamente viene elaborato in un Preambolo (presente nelle Costituzioni dei Länder in Austria e Germania) e in prevalenza negli Statuti delle Comunità spagnole - n é le c.d. norme programmatiche, contenenti affermazioni generali sui principi fondamentali e gli obiettivi che dovrebbero orientare le politiche pubbliche.
I Preamboli non sono dotati di per s é di efficacia giuridica vincolante, ma si traducono comunque in orientamenti generali in sede di interpretazione preferenziale dell’intera fonte statutaria; inoltre, si ricorda che la Corte costituzionale ha considerato come prive di efficacia giuridica le norme enunciative dell’identità politica delle Regioni ordinarie, ma non è scontato che altrettanto avvenga anche per norme di tenore programmatico scritte in legge costituzionale e, comunque, la tesi della Corte ha ricevuto molte critiche che potrebbero trovare sostegno in una estensione di tali norme negli Statuti speciali.
 
Si propone, pertanto, di inserire nella parte introduttiva dell’articolato statutario - oltre al richiamo all’Accordo di Parigi - la evidenziazione dei valori e dei principi connotanti l’autonomia del Trentino Alto Adige/Südtirol, quali la parità di diritti indipendentemente dal gruppo linguistico di appartenenza, la tutela, la salvaguardia e la promozione delle peculiarità culturali, storiche delle popolazioni insediate nel loro territorio, il principio di sussidiarietà, sia verticale (tra livelli istituzionali) che orizzontale (come valorizzazione dell’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale), nonché la elencazione delle finalità perseguite, quali la partecipazione al processo di integrazione europea, la piena attuazione della cooperazione internazionale, in particolare a livello interregionale e transfrontaliero, la rimozione delle condizioni che ostacolano la piena libertà ed uguaglianza dei cittadini, nonché l’effettiva uguaglianza tra l'uomo e la donna nel lavoro e in ambito economico, politico e culturale.
 
Contestualmente, con riferimento al testo del preambolo, pare si possa pensare anche ad una modifica di approccio, tenendo conto di quanto gi à ora afferma l’articolo 116 della Costituzione, e cioè che “Il Trentino e l’ Alto Adige/Südtirol ... dispongono di forme e condizioni ... di autonomia”, dove il riferimento va non tanto alle istituzioni, quanto al territorio e alla popolazione che su di esso risiede. A ci ò conseguirebbe che Provincia e Regione, o come tali istituzioni si chiameranno in futuro, sono evidenziate nel testo come i soggetti che costituiscono lo strumento, la forma istituzionale, attraverso il quale si esprime la potestà legislativa e amministrativa della quale il Trentino e l’Alto Adige/Südtirol (intese appunto come popolazioni insediate su quel determinato territorio) dispongono.
 
Forma di governo.
Per quanto riguarda l’assetto istituzionale, si ritiene di modificare sostanzialmente il ruolo dell’attuale Regione, pur mantenendo un assetto tripolare, ossia basato su tre soggetti istituzionali, ancorché fra loro differenziati. In altri termini si tratterebbe di dare espressione anche normativa all’evoluzione di fatto realizzata in questi anni.
 
Da quanto detto sopra, e da quanto gi à evidenziato nel preambolo anche riguardo al nome delle istituzioni, consegue che nella proposta:
a) la Regione:
• assume la denominazione di Unione regionale per sottolineare la particolare nuova struttura istituzionale;
• è dotata di un organo legislativo, che mantiene la denominazione di Consiglio, ma con voto esclusivamente per gruppi territoriali e quindi con voto per delegazione e non individuale dei suoi componenti n é per gruppi consiliari politici. L’organo viene dunque ad assumere i connotati di una conferenza bilaterale la cui potestà emendativa deve essere necessariamente circoscritta;
• ad essa viene attribuita la potestà legislativa riguardante le forme di collaborazione tra le due Comunità autonome (ora Province) per il miglior esercizio delle loro funzioni e quindi per la cura degli interessi comuni nelle materie di loro competenza. Alla stessa Unione regionale viene altresì riconosciuta una potestà legislativa di indirizzo strategico e di finanziamento di forme di collaborazione tra le due Comunità. Data la modalità di voto di cui al punto precedente, la legge regionale assume il valore di un accordo fra le due Comunità autonome, negoziato dai rispettivi governi e formalizzato dall’assemblea legislativa regionale;
• le funzioni di Presidente dell’Unione regionale sono svolte, a turno di trenta mesi, da ciascuno dei due Presidenti delle Comunità autonome (attuali Province autonome). In caso di assenza o impedimento del Presidente di turno, ne svolge le funzioni l’altro Presidente;
• il Governo è formato dai Presidenti delle due Comunità autonome che decidono d’intesa fra loro;
• l’Unione regionale (attuale Regione), in questa prospettiva non ha più un'organizzazione propria, ma si avvale delle risorse organizzative appositamente messe a disposizione dalle Comunità autonome, sulla base di un accordo o di una legge regionale;
 
b) le Province prendono il nome di Comunità autonome, rispettivamente del Trentino e dell’Alto Adige/Südtirol, e:
• su di esse si concentra la potestà legislativa in tutte le materie non riservate allo Stato o all’Unione regionale. La potestà legislativa è di natura esclusiva, delegata, o integrativa nelle materie riservate allo Stato, e non viene considerata quella concorrente;
• i Consigli provinciali mantengono le funzioni loro proprie assumendo – in sintonia con l’ampliamento del loro ruolo – la denominazione di Parlamento della Comunità autonoma del Trentino e di Parlamento della Comunità autonoma dell’Alto Adige/Südtirol;
• le Comunità mantengono la potestà legislativa “statutaria” in materia di forma di governo introdotta dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, ma anche con l’aggiunta di alcune materie, oltre a quella dei referendum e dell’iniziativa legislativa del popolo, ferme restando comunque nello Statuto le norme in materia di tutela dei gruppi linguistici sia per la Comunità autonoma dell’Alto Adige/Südtirol che per quella del Trentino.
 
All'esecutivo verrebbe inoltre attribuita una potestà legislativa delegata dal Parlamento della Comunità autonoma per l’approvazione dei testi unici mutuando la normativa statale; tali testi unici sono modificati, derogati, sospesi o abrogati da successive leggi della Comunità autonoma solo attraverso l’esplicita indicazione delle disposizioni da modificare, derogare, sospendere o abrogare.
 
Punto politicamente sensibile da prendere eventualmente in considerazione è quello del diritto di voto da attribuirsi a stranieri residenti da un congruo numero di anni, e/o ulteriori forme partecipative delle loro comunità per favorirne l’integrazione. Riferimenti in materia possono essere fatti alla Convenzione di Strasburgo del Consiglio d’Europa sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale.
 
Potestà legislativa.
Nel progetto di nuovo Statuto del 2002 si era adottata una formulazione mediana tra quella dell’articolo 117 della Costituzione, dopo la modifica del 2001, e quella dello Statuto del 1972 con l’elencazione delle materie rientranti nella potestà legislativa dello Stato, ma anche di quelle attribuite alla potestà delle Comunità, rafforzata da una formula di rinvio ad una potestà legislativa “residuale” in capo agli organi dell’autonomia speciale.
 
Si era mantenuta, inoltre, una distinzione tra potestà legislativa provinciale esclusiva, ampliandola, e concorrente: la scelta effettuata ora è, invece, quella di sopprimere la potestà legislativa concorrente, in ragione delle caratteristiche della produzione legislativa statale di questi anni, assai spesso invasiva delle autonomie, e della giurisprudenza della Corte costituzionale, alla quale è toccato il delicato compito di elaborare un articolato e complesso sistema di criteri interpretativi della nuova formulazione dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, con il risultato che lo Stato, di fatto, interviene in modo molto penetrante nelle materie concorrenti
 
L’intento è quello di semplificare il riparto delle competenze legislative, senza sacrificare, come vedremo, gli interessi nazionali, introducendo un elenco esaustivo di materie di competenza esclusiva statale a fronte di quattro tipologie di competenze legislative delle Comunità autonome:
- la particolare categoria delle cosiddette leggi statutarie, cioè leggi rinforzate rispetto alle altre leggi per la disciplina di specifiche e particolari materie introdotte dalla legge costituzionale n. 2 del 2001, ma ampliate rispetto a tale previsione;
- una competenza esclusiva residuale, in tutte le materie non di competenza dello Stato o dell’Unione regionale;
- una competenza integrativa-attuativa, nelle materie di competenza statale;
- una competenza legislativa delegata, con i diversi limiti che potranno prevedere le singole deleghe, con alcune ipotesi gi à previste nello Statuto.
 
La competenza esclusiva residuale delle Comunità è configurata in modo tale da rispettare le materie-non materie, materie-valore e materie trasversali di competenza esclusiva statale. Poiché la sussistenza di interessi nazionali pu ò riflettersi anche nelle materie di competenza delle Comunità autonome e dell’Unione regionale, l’intento della riforma statutaria è quello di stabilizzare la potestà legislativa locale rispetto a interventi del legislatore nazionale e della Corte costituzionale che legittimano interferenze statali negli ambiti locali.
Il meccanismo di contemperamento è quello della valorizzazione del momento pattizio (intesa e norma di attuazione) tra Stato e Comunità, prevedendo anche una soluzione per i casi di mancata intesa attraverso un Comitato paritetico Stato – Comunità autonome (previsione presente negli ordinamenti della Repubblica Federale della Germania e dell’Unione Europea), al fine di introdurre una fisiologia di rapporti nell’esercizio delle rispettive potestà legislative che renda del tutto eccezionale il ricorso e quindi l’intervento di demarcazione dei confini da parte della Corte costituzionale, assicurando al contempo la flessibilità delle scelte sostanziali.
 
Di qui la previsione che:
- resta ferma, con alcune eccezioni (articolo 15, comma 3), l’applicabilità delle leggi delle Comunità autonome/Unione regionale anche dopo l’emanazione di leggi statali nelle materie di loro competenza, ma si affida a specifiche norme di attuazione statutaria o ad intese la definizione dei confini tra potestà legislativa delle Comunità, dell’Unione regionale e dello Stato con riferimento alle cosiddette materie trasversali incidenti nelle materie di competenza delle Comunità/Unione regionale stesse;
- i limiti della potestà legislativa esclusiva delle Comunità sono uguali a quelli previsti per la potestà esclusiva dello Stato, confermando quindi l’eliminazione dei limiti delle norme fondamentali delle riforme economico sociali, dei principi dell’ordinamento e degli interessi nazionali;
 
Il nuovo schema di proposta statutaria è orientata a:
• mantenere la potestà legislativa statutaria, estendendola, rispetto alle definizioni dell’attuale Statuto, alle norme fondamentali riguardanti l’organizzazione e il funzionamento delle Comunità autonome, ai principi di sussidiarietà orizzontale e verticale, alla valorizzazione della partecipazione estesa ai residenti, al riparto delle competenze tra Comunità autonome e autonomie locali, alla previsione di norme sul procedimento legislativo, vincolanti per le leggi delle Comunità, al fine di migliorare la qualità della normazione nonché ad altri settori configurabili comunque nell’ ambito della disciplina delle forme di organizzazione delle istituzioni autonome;
• prevedere l’elenco esplicito delle materie riservate alla potestà legislativa dello Stato, ripercorrendo, con modifiche, l’elenco dell’articolo 117 della Costituzione (con una serie di precisazioni su alcune di esse, come ambiente e concorrenza, etc.) ma anche l’elencazione non esaustiva delle materie appartenenti alla potestà legislativa esclusiva delle Comunità autonome, compresa quella elettorale e quella in materia di grandi infrastrutture e reti, prevedendo particolari forme di raccordo con la competenza statale. Tale elencazione, pur non esaustiva, delle materie appartenenti alla potestà legislativa delle istituzioni dell’Autonomia speciale comporta una complessiva revisione terminologica rispetto a quella utilizzata dagli articoli 4, 5, 8 e 9 e seguenti dell’attuale Statuto: occorre, infatti, tenere conto dell’evoluzione intervenuta dal 1972 nell’ordinamento, a seguito delle leggi di riforma del sistema delle autonomie regionali e locali, in particolare attraverso le leggi ‘Bassanini’ del 1997-98 e le modifiche costituzionali (leggi costituzionali n. 2 e n. 3 del 2001), nonché della giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha significativamente inciso sull’interpretazione delle riforme stesse. In conseguenza si è provveduto ad inserire un’apposita parte (titolo) nella quale le materie di competenza delle Comunità autonome e Unione regionale vengono organizzate (sempre in modo non esaustivo) per grandi aree omogenee, nell’ambito di ciascuna delle quali possono essere introdotte, con norme di attuazione o procedure di intesa, le opportune precisazioni sulla definizione delle materie stesse;
• prevedere la potestà legislativa della Comunità autonoma di tipo residuale (generale, in tutte le materie non riservate allo Stato o attribuite all’Unione regionale) con le caratteristiche e la natura di potestà legislativa esclusiva e quindi con gli stessi limiti di quella dello Stato;
• prevedere una potestà legislativa dell’Unione regionale, come esercizio della potestà legislativa dei Parlamenti delle Comunità in seduta comune, con maggioranza di entrambe le assemblee (rivedendo quanto gi à previsto nel Progetto 2002) per la disciplina degli interessi comuni alle due Comunità;
• prevedere una relazione annuale sullo “stato dell’Unione” di fronte al Consiglio dell’Unione con l’eventuale approvazione consiliare di raccomandazioni o atti di indirizzo non giuridicamente vincolanti (art. 10, comma 2);
• adottare conseguentemente le dizioni: legge della Unione regionale, legge della Comunità autonoma del Trentino e legge della Comunità autonoma dell'Alto Adige/Südtirol;
• prevedere una forma di potestà legislativa integrativa delle Comunità autonome in tutte le materie riservate allo Stato per consentire l’adattamento della normativa statale alle peculiarità proprie delle Comunità;
• disporre l’equiparazione fra Stato e Comunità nei motivi da far valere davanti alla Corte costituzionale. Anche lo Stato, cioè, potrebbe far ricorso alla Corte solo per difendere le sue competenze e non, come ora, per la violazione di qualsiasi norma costituzionale. La proposta si fonda sul nuovo articolo 114 della Costituzione che configura le Regioni come elemento costitutivo della Repubblica, al pari dello Stato, anche se con funzioni diverse.
 
Nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, con norma di attuazione è possibile delegare potestà legislativa alle Comunità autonome, individuandone i limiti. Il conferimento della delega di potestà legislativa necessariamente con apposita norma d’attuazione statutaria è correlato alla specifica disciplina dei rapporti finanziari Stato-Comunità autonoma relativamente ai quali lo schema di proposta di Statuto, tra l’altro, non prevede il riferimento al principio generale del rimborso spese, conseguenti all’esercizio della delega, a carico del delegante, ma un criterio negoziale in ordine a quanto resta a capo dello Stato e a quanto è a capo della Comunità delegata. Sono tuttavia in ogni caso da delegarsi con norma di attuazione statutaria alle Comunità autonome le funzioni legislative e amministrative statali in materia di università, ammortizzatori sociali, accertamento e riscossione dei tributi erariali (comprese le funzioni spettanti alle agenzie fiscali dello Stato), attività di supporto alla giustizia e ordine pubblico.
 
L’iniziativa legislativa è disciplinata dalle leggi statutarie. Sono previste soglie differenziate sia per la presentazione di proposte di legge che per la richiesta di referendum, nel caso di iniziative promosse dalle popolazioni ladine, mochene o cimbre. Non è ammesso il referendum abrogativo sulle leggi che riguardano la promozione e la tutela dei gruppilinguistici.
 
Poiché la buona qualità della normazione è ormai unanimemente riconosciuta come uno dei fattori che possono favorire la ripresa economica e migliori rapporti delle istituzioni con i cittadini, sono previsti nella proposta di Statuto alcuni principi (art. 16) che una successiva legge sul procedimento legislativo dovrà attuare con efficacia vincolante per le altre leggi.
In materia di referendum sono previste tre tipologie: abrogativo, consultivo e deliberativo (per l’approvazione di un disegno di legge). I principi essenziali della disciplina cui dovranno conformarsi le iniziative referendarie sono definiti dalla proposta di Statuto. In particolare si prevedono i requisiti sostanziali minimi e procedurali dei referendum e le condizioni di approvazione degli stessi.
 
Sono previste soglie differenziate per la richiesta di referendum, in caso di materie di diretto interesse per le minoranze linguistiche. Non è ammesso il referendum abrogativo sulle leggi che riguardano la promozione e la tutela dei gruppi linguistici.
E’ previsto il referendum deliberativo nel caso di mancata decisione dei Parlamenti delle Comunità autonome sulle proposte di legge di iniziativa popolare entro il termine di un anno dal deposito dell’iniziativa popolare.
Si prevede l’Autorità garante, quale organo permanente per il giudizio di ammissibilità dei referendum, al fine di evitare che ogni iniziativa abbia un collegio ad hoc differenziato per composizione e orientamento interpretativo.
 
Potestà amministrativa.
La revisione statutaria consente di affrontare in modo organico e innovativo il tema dell’inserimento dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione con riferimento all’intero sistema istituzionale (quindi coinvolgendo organicamente tutti i livelli: Unione regionale, Comunità autonome ed Enti locali); allo stesso modo può essere affrontato anche il tema del principio di sussidiarietà cd. orizzontale).
Si propone pertanto di abbandonare il c.d. parallelismo delle funzioni e reimpostare il tema della potestà amministrativa e regolamentare delle Comunità autonome sulla base del nuovo principio di sussidiarietà, verticale e orizzontale, anche con riferimento all’articolo 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 in materia di rapporti tra attività amministrativa dello Stato e delle Comunità, procedendo al suo inserimento nello schema di proposta di Statuto.
 
In questa prospettiva, si prevede che il passaggio allo Stato di funzioni nelle materie delle Comunità in forza della sussidiarietà sia subordinato a un’intesa in Commissione paritetica ed, eventualmente, a una norma di attuazione.
Si prevede inoltre che le Comunità autonome attribuiscano con legge agli enti locali e loro forme associative le funzioni amministrative che non richiedono l’esercizio unitario a livello delle medesime Comunità, cui corrisponde un potere di indirizzo delle Comunità autonome nei confronti degli enti locali, per garantire le medesime opportunità e i livelli di servizio su tutto il territorio provinciale pur assicurando al contempo la loro autonomia statutaria, regolamentare e finanziaria.
Si prevede il mantenimento del potere di vigilanza e tutela delle Comunità autonome sull’attività degli enti locali, ma vengono altresì introdotti alcuni principi e criteri generali per quanto riguarda le modalità di esercizio di tale potere, per assicurarne la terzietà.
Si inserisce nello schema di proposta di Statuto la previsione del Consiglio delle autonomie, rafforzandone anche il ruolo rispetto all’attuale in materia di concorso all’esercizio della potestà legislativa delle Comunità autonome, oltre che in materia di finanza locale.
Si mantiene altresì la facoltà di istituzioni sostitutive di quelle statali in materia di previdenza e assicurazioni sociali.
 
Viene mantenuta la possibilità di delega di funzioni amministrative statali alle Comunità autonome (in proposito, si veda quanto gi à detto sopra in materia di entrate, università, servizi per l’ ordine pubblico e la giustizia, etc.).
Le funzioni gi à delegate dallo Stato alla Regione o alle Province autonome relative alle materie di competenza delle Comunità autonome sono attribuite alle Comunità medesime. Con norma di attuazione dello Statuto sono inoltre attribuite alle Comunità autonome funzioni proprie della Amministrazione statale, qualora l’interesse tutelato non superi l’ambito delle attuali Province.
 
Con intese o norme di attuazione statutaria, ove si renda necessaria una disciplina normativa specifica nelle materie riservate allo Stato, sono disciplinate le forme e le modalità di coordinamento tra lo Stato e le Comunità medesime secondo quanto previsto dall’articolo 15, comma 2. Intese e norme di attuazione disciplinano altresì i casi nei quali, per la dimensione unitaria degli interessi da tutelare, sia prevista l’attrazione in sussidiarietà in capo allo Stato di una competenza delle Comunità autonome.
Le Comunità autonome, gli enti locali e le loro forme associative attuano il principio di sussidiarietà, favorendo l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, nonché delle autonomie funzionali, per lo svolgimento di attività di interesse generale.
 
L’attribuzione delle funzioni è in ogni caso correlata all’attribuzione delle relative risorse, necessarie per l’esercizio ordinario, mediante la compartecipazione alle entrate delle Comunità autonome. La percentuale della suddetta compartecipazione è determinata d’intesa con il Consiglio delle autonomie e, in mancanza di intesa, è prescritta la maggioranza assoluta del Parlamento della Comunità autonoma. E’ fatta salva l’assunzione di oneri a carico del bilancio delle Comunità autonome, a sgravio dell’erario, per l’attuazione degli obblighi di perequazione e risanamento della finanza pubblica complessiva.
 
La potestà regolamentare spetta alle Comunità autonome e agli enti locali o loro forme associative nonché, nelle materie di propria competenza, all’Unione regionale. Gli enti locali e le loro forme associative hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, nei limiti dei requisiti minimi stabiliti dalla legge statale o della Comunità autonoma.
Le Comunità autonome provvedono a fornire all’Unione regionale le risorse necessarie all’organizzazione degli uffici per lo svolgimento di funzioni amministrative conferite dalle Comunità medesime, sulla base di una legge della stessa Unione regionale.
 
Potere “estero ed europeo” delle Comunità autonome e dell’Unione regionale.
E’ necessario recuperare quanto gi à previsto nel progetto 2002 in materia di rapporti con l’Unione europea e attuazione delle norme comunitarie, adeguando e aggiornando quanto definito, anche alla luce dell’evoluzione del quadro normativo nazionale.
Parimenti si propone di mantenere - con gli opportuni perfezionamenti - quanto gi à previsto in materia di attuazione della Convenzione Quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera e di attuazione dei trattati internazionali.
Le Comunità partecipano alla formazione della posizione dello Stato presso gli organi dell'Unione europea e danno attuazione ed esecuzione agli atti normativi dell'Unione europea nelle materie di loro competenza, secondo quanto previsto nelle norme di attuazione.
 
Per quanto riguarda i rapporti delle Comunità autonome con l’Unione europea, le norme di attuazione previste dall’articolo 25, individuano modi e forme con i quali le Comunità, nelle materie di propria competenza:
- si possono relazionare direttamente con le istituzioni europee senza mediazione da parte degli organi statali;
- possono intrattenere relazioni dirette con le istituzioni europee finalizzate allo svolgimento delle attività di propria competenza;
- possono richiedere al Governo della Repubblica di proporre ricorso dinanzi alla Corte di
giustizia dell’Unione europea avverso gli atti normativi dell’Unione ritenuti illegittimi;
- le Comunità partecipano alla formazione della posizione italiana da sostenere in sede di Unione europea, quindi anche per le controdeduzioni che il Governo presenta alla Commissione europea in caso di infrazione originata da un atto della Comunità medesima o dello Stato nel caso che riguardi solo la Comunità;
 
In ordine ai rapporti internazionali, l’articolo 26 prevede che le Comunità autonome, nelle materie di propria competenza:
- provvedono direttamente a dare attuazione ed esecuzione ai trattati e agli accordi internazionali sottoscritti dalla Repubblica italiana e possono concludere accordi con altri Stati e intese con altre regioni e con enti, anche territoriali, interni ad altro Stato;
- danno diretta attuazione alla Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività e autorità territoriali, approvata a Madrid il 21 maggio 1980, nonché ai conseguenti protocolli, accordi e intese, anche prevedendo la costituzione di organismi e altri soggetti comuni, di diritto pubblico o privato;
- possono promuovere e partecipare alla definizione di accordi interstatali e interregionali per la costituzione di Autorità funzionali transfrontaliere, per il perseguimento di finalità di interesse comune.
 
Autorità garante delle Comunità autonome.
Nello Statuto del 1948 la materia è trattata dagli articoli 57 e 58, che prevedono per la Regione la costituzione di un demanio regionale per strade, autostrade, strade ferrate e acquedotti di interesse esclusivamente regionale, nonché di un patrimonio indisponibile costituito dalle foreste di proprietà dello Stato e dagli altri beni da trasferire dallo Stato, o propri, destinati ad un pubblico servizio.
La Commissione dei 19, nel definire il “Pacchetto” del 1969 prevede, nell’ambito delle misure riguardanti l’ordinamento autonomistico regionale e provinciale (misura 54), la modifica dei predetti articoli con la successione della Provincia allo Stato e alla Regione nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali di natura immobiliare, in corrispondenza delle nuove materie alla stessa attribuite. E’ prevista l’emanazione di apposite norme di attuazione.
 
Il tutto si è tradotto nell’introduzione di un nuovo articolo nello Statuto, nell’ambito del titolo V, Demanio e patrimonio della regione e delle Province (articoli 66, 67 e 68), e in una serie di norme di attuazione. La questione è considerata di tale rilevanza che di essa si occupa l’articolo 108, comma terzo, delle disposizioni finali e transitorie dello Statuto, come modificato ed integrato nel 1972, che, prevede, per l’individuazione dei beni e la loro consegna, un termine pi ù breve (un anno dalla entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del 1971) rispetto a quello generale di due anni. Infatti i beni culturali di interesse nazionale da mantenere allo Stato (18 beni in totale) sono individuati con d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 48, e i beni da trasferire alle Province autonome di Trento e di Bolzano sono individuati con d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115.
 
Quest’ultimo d.P.R. viene in seguito più volte modificato ed integrato in corrispondenza delle varie fasi di trasferimento effettivo delle funzioni statali, con i relativi uffici e beni. Preme sottolineare la particolare rilevanza del trasferimento alle Province di alcune tipologie di beni, quali:
- quelli culturali, nel cui ambito oggi rimangono allo Stato solo alcuni ‘simboli’, e cioè il monumento a Cesare Battisti a Trento e quello alla Vittoria, nonché il Monumento all’Alpino di Brunico nell’Alto Adige, tutti gli altri sono stati trasferiti alla Provincia di rispettiva competenza territoriale;
- le foreste demaniali e tutte le aree militari, con la sola esclusione di quelle ancora adibite al servizio della difesa nazionale;
- le acque di tutte le categorie, compresi il lago di Garda (parte trentina), il fiume Adige e il fiume Drava, quest’ultimo classificato come ‘acque internazionali’ (bacino del Danubio), che hanno costituito presupposto anche per la previsione di uno specifico piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche a livello provinciale, che tiene luogo dei piani di bacino di interesse nazionale, nonché per il trasferimento alle medesime Province delle funzioni statali in materia di utilizzo delle acque pubbliche, comprese le concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico: tutto ci ò costituisce per entrambi i territori elemento di assoluta rilevanza istituzionale, storica, politica ed economica (oltre 50 concessioni che rappresentano una parte assai rilevante dell’intera produzione idroelettrica nazionale).
 
Tenuto, pertanto, conto di quanto avvenuto fino ad oggi con le norme di attuazione statutaria in materia di trasferimento di beni dello Stato, in particolare alle Province autonome, ed in relazione a quanto previsto sopra in merito alla delega obbligatoria di funzioni statali in alcune materie, si prevede un rafforzamento dei contenuti degli attuali articoli 67 e 68 dello Statuto. In particolare si prevede il trasferimento alle Comunità autonome del demanio e dei beni immobili riferiti alle funzioni trasferite o delegate alle Comunità medesime sulla base del nuovo testo statutario.
 
Finanza delle Comunità autonome, dell’ Unione regionale e degli enti locali.
Nella relazione della Commissione dei 19, sulle cui basi è formulato il “Pacchetto” pi ù volte soprarrichiamato, l’argomento “finanze regionali” è trattato unitariamente nel capitolo riguardante anche il demanio e il patrimonio: il principio enunciato è quello dell’adeguamento delle “finanze provinciali alle competenze delle quali la Provincia stessa risulterà dotata dopo il prospettato ampliamento delle attuali attribuzioni”, in particolare estendendo alla Provincia il principio della “diretta devoluzione da parte dello Stato di una percentuale delle entrate erariali come attualmente previsto dall’articolo 60 dello Statuto per la Regione”.
L’articolo 60 prevedeva: “E’ devoluta alla Regione una percentuale del gettito del lotto, dei monopoli e delle tasse e imposte sugli affari, riscosso nel territorio della Regione. La percentuale è determinata ogni anno d’accordo fra il Governo e il Presidente della Giunta regionale”.
Nell’ambito del “Pacchetto” trattano l’argomento le misure 55, 56, 57 e 58: la prima prevede la ‘modifica degli articoli 59, 60, 61 e 70 (dello Statuto) per abrogare il sistema di finanziamento “indiretto” della Provincia ad opera della Regione e devolvere alla Provincia entrate erariali in misura adeguata alle nuove competenze provinciali; la seconda prevede di attribuire alle Province la facoltà di sovraimporre ai tributi stabiliti dalla Regione e nei limiti consentiti dalle leggi regionali; la terza si riferisce alla modifica dell’articolo 69 per attribuire alle Province la competenza legislativa secondaria in materia di finanza locale. La misura 58 prevede, infine, di modificare l’articolo 70 (dello Statuto) per prevedere “l’integrazione dei bilanci comunali per le spese connesse con le esigenze del bilinguismo”.
 
Nel 1989 l’intero titolo VI dello Statuto è stato sostituito con la legge n. 386, approvata dal Parlamento su concorde richiesta del Governo e della Regione e delle Province autonome, secondo la specifica procedura - alternativa a quella della legge costituzionale- prevista dall’articolo 104 dello Statuto medesimo. In quel contesto viene introdotto il nuovo sistema di finanza provinciale e regionale, fondato sulla compartecipazione ai gettiti dei tributi erariali in misura dei 9/10 per tutti i tributi (alcuni dei quali attribuiti alla Regione, mentre l’IVA è ripartita tra Province (7/10 e Regione 2/10); alla compartecipazione si aggiungono una quota variabile da concordare con il Governo sulla base di una serie di criteri, una quota dell’IVA all’importazione (in seguito sostituita da una somma forfetaria dopo l’ingresso dell’Austria nella CEE) e la partecipazione al riparto dei fondi destinati nel bilancio dello Stato alla generalità delle Regioni (ordinarie e speciali), oltre a tributi propri. Nel 1992 sono emanate le relative norme di attuazione con il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
 
A seguito della modifica del titolo V della Parte II della Costituzione del 2001 e dell’approvazione della legge n. 42 del 2009 che attua il nuovo articolo 119 della medesima Costituzione, relativo alla finanza delle Regioni e delle autonomie locali (ordinarie), che contiene uno specifico articolo 27 sul coordinamento con i sistemi di finanziamento delle autonomie speciali, viene concordata con il Governo una serie di modifiche sostanziali al titolo VI dello Statuto del Trentino-Alto Adige, ancora utilizzando la particolare procedura dell’articolo 104 sopra citato; modifiche apportate con i commi da 105 a 126 dell’articolo 1 della legge finanziaria statale per il 2010 (legge n. 191 del 2009).
Le modifiche riguardano il rafforzamento del sistema di compartecipazione ai gettiti tributari erariali, della potestà legislativa in particolare delle Province autonome in materia tributi, nonché di coordinamento della finanza provinciale e locale, degli enti strumentali e delle autonomie funzionali, anche per il rispetto degli obiettivi e degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno e per il concorso delle autonomie al perseguimento del riequilibrio della finanza pubblica e dei principi di perequazione e solidarietà sanciti dall’articolo 119 della Costituzione. Al contempo viene eliminata, in adeguamento al nuovo sistema di finanza pubblica che si va profilando, una serie di fonti di entrata, quali la quota variabile, la somma sostitutiva dell’IVA all’importazione, la partecipazione ai fondi statali destinati alla generalità delle Regioni.
In questa fase, al fine di attualizzare il principio di adeguatezza delle risorse alle competenze e quello delle responsabilità delle entrate correlata alla responsabilità delle spese, si prevede di integrare, secondo lo stile adottato per l’intero progetto, il titolo – ora, nel progetto, XII - dedicato alla finanza e tributi delle Comunità autonome e dell’Unione regionale, apportando solo alcune non numerose, ma significative, ulteriori modifiche sostanziali rispetto ai contenuti del vigente titolo VI dello Statuto. gi à di recente modificato con la legge n. 191 del 2009.
 
Le nuove modifiche tengono conto dell’esperienza maturata in fase di attuazione del citato vigente titolo VI dello Statuto, come modificato nel 2009, dell’evoluzione della crisi economica e della finanza pubblica nonché delle novità introdotte nel frattempo sia a livello costituzionale con la modifica dell’articolo 81 e l’emanazione della legge attuativa (legge n. 243 del 2012). Sono state, altresì, considerate le conseguenti modifiche in atto della normativa statale in materia di finanza pubblica per il suo adeguamento agli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Si è tenuto, infine, necessariamente conto del processo in atto, a livello parlamentare, per la progettazione di una ulteriore fase di evoluzione dell’ordinamento italiano.
 
Pare opportuno, conseguentemente, introdurre nel nuovo progetto di Statuto:
a) la delega obbligatoria alle Comunità autonome delle funzioni statali in materia di agenzie fiscali, ivi comprese quelle di accertamento, riscossione e amministrazione, anche relative al contenzioso non giurisdizionale, dei tributi erariali, comunque denominati, prevedendo altresì che le somme riscosse dalle Comunità affluiscano nel loro bilancio; per converso si prevede anche che le medesime Comunità si facciano carico del concorso al bilancio dello Stato per le funzioni che rimangono a livello centrale anche per il territorio regionale, in particolare con il decimo delle entrate derivanti dal gettito dei tributi erariali, nonché per la partecipazione all’attuazione del principio di perequazione e di solidarietà di cui all’articolo 119 della Costituzione e per il concorso all’attuazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità e crescita concordato dall’Italia nell’ambito dell’Unione europea. Pertanto si prevede anche che le somme spettanti allo Stato sono periodicamente determinate nella loro entità ed erogate allo Stato medesimo sulla base di apposita intesa Stato (Governo)-Comunità, definita secondo le modalità stabilite da apposita norma di attuazione statutaria.
In questo modo viene, peraltro, a perdere ogni significato il confronto diretto con le norme che regolano i rapporti tra lo Stato (persona) e le autonomie delle altre Regioni ed enti locali, sia ordinarie che speciali - almeno fino a quando rimangono invariati l’attuale forma di Stato e gli attuali altri Statuti speciali - dato che la nuova impostazione viene a fondarsi su un peculiare rapporto Stato-Comunità autonoma, assimilabile a quello federativo, che prende in considerazione, secondo uno specifico, particolare ed unico “insieme normativo” i principi fondamentali della Costituzione e gli interessi istituzionali riferiti allo Stato – Comunità;
 
b) il principio, gi à accolto nella legge delega sul federalismo fiscale (articolo 27 della legge n. 42 del 2009), che il coordinamento della finanza delle Comunità autonome e dell’Unione regionale con quella dello Stato è demandato alle norme di attuazione statutaria, anche per la definizione delle modalità sulla cui base viene operata l’intesa Stato-Comunità sopraccitata. In tale ambito viene anche determinato il concorso finanziario delle Comunità medesime al riequilibrio della finanza pubblica e comunque alla manovra complessiva di finanza pubblica e quindi agli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dal Patto di stabilità e crescita.
Con riferimento alla delega obbligatoria di funzioni statali in materia di entrate tributarie, le norme di attuazione, oltre a prevedere la delega alle Comunità autonome delle funzioni statali in materia, tra l’altro, di agenzie fiscali, prevedono anche che le somme riscosse dalle Comunità autonome nell’esercizio delle dette funzioni confluiscono nel bilancio delle Comunità medesime. Le somme spettanti allo Stato - secondo quanto disposto dallo Statuto, dalle norme di attuazione e dalla vigente legislazione - sono determinate nella loro entità ed erogate allo Stato medesimo sulla base di quanto stabilito da intesa. Fra le somme a credito e a debito rispettivamente delle Comunità autonome e dello Stato è possibile operare la compensazione con le somme spettanti alla Comunità stessa , ove la preveda l’intesa e con le modalità dalla stessa previste.
 
Con norme di attuazione sono altresì disciplinate la soppressione delle strutture statali operanti nel territorio delle Comunità autonome nonché le modalità del trasferimento dei rapporti giuridici, ivi compresi quelli relativi ai beni e al personale, nonché le modalità di esercizio della potestà amministrativa e legislativa da parte delle Comunità medesime.
Poiché il nuovo schema di proposta di Statuto prevede competenze dell’Unione regionale completamente riformulate rispetto a quelle della attuale Regione, prevalentemente correlate alle materie di competenza delle due Comunità, viene previsto un corrispondente adeguamento del sistema delle entrate dell’Unione medesima, sostanzialmente a carattere “derivato” e quindi direttamente correlato ai bilanci e alle risorse delle Comunità medesime.
Anche le risorse finanziarie destinate alla finanza locale dipenderanno dalle scelte che saranno operate dalle Comunità autonome con riferimento all’attribuzione delle funzioni ai comuni e all’esercizio delle stesse, anche in forma obbligatoriamente associata. Le relative forme e le modalità saranno individuate dalle leggi delle Comunità medesime con il concorso del Consiglio delle autonomie. Nell’ambito di ciascuna Comunità dovrà essere a sua volta assicurato il rispetto, oltre che del principio di sussidiarietà ed adeguatezza, anche dei principi di perequazione e solidarietà tra territori aventi diversa capacità economica e quindi tributaria. In altri termini in tale sede si dovrà tenere conto anche delle diverse condizioni socioeconomiche e delle specifiche caratteristiche orografiche delle varie arre componenti il territorio della Comunità autonoma.
Il titolo XII per quanto sopra non specificato, riprende i contenuti dell’attuale titolo VI del vigente Statuto, definendo, tra l’altro, anche la potestà tributaria delle Comunità autonome, nonché i limiti all’indebitamento.
 
Autorità garante.
Dei tredici statuti ordinari entrati in vigore, undici hanno previsto un organo di garanzia statutaria (la Calabria lo aveva previsto e poi l'ha soppresso). A detto organo, composto da esperti esterni, sono state attribuite varie funzioni: in particolare, giudizio di ammissibilità dei referendum abrogativi, rispetto del regolamento consiliare, rispetto dello Statuto da parte delle leggi e anche dei regolamenti, e quindi anche delle disposizioni programmatiche, con possibilità per il Consiglio regionale di superare l'eventuale parere negativo o con una maggioranza qualificata o con obbligo di motivazione. Il funzionamento di tale organo finora è stato inferiore alle attese. Lo si è però previsto nello schema della proposta di Statuto come organo consultivo del Parlamento delle Comunità in sede di verifica dei poteri e per il giudizio di ammissibilità in tema di istituti di democrazia diretta.
 
Modifica dello Statuto.
A più di dieci anni dall’entrata in vigore della legge costituzionale n. 2 del 2001 nessuna Regione speciale ha modificato il suo vecchio statuto; Friuli-Venezia Giulia e Sicilia hanno presentato in Parlamento proposte che non hanno avuto alcun seguito. E’ noto che le autonomie speciali hanno tentato a pi ù riprese, ma invano, di far introdurre nel nostro ordinamento giuridico il principio dell’approvazione o modificazione dei loro statuti speciali d’intesa con la Regione interessata.
Nel disegno di legge costituzionale del 2005, non promulgato a seguito dell’esito negativo del referendum confermativo, si prevedeva che lo Statuto speciale dovesse essere approvato: "previa intesa con la Comunità autonoma interessata sul testo approvato dalle due Camere in prima deliberazione. Il diniego alla proposta di intesa può essere manifestato entro tre mesi dalla trasmissione del testo, con deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti del Parlamento della Comunità autonoma interessata. Decorso tale termine senza che sia stato deliberato il diniego, le Camere possono adottare la legge costituzionale".
Nello schema di proposta di Statuto si è scelta una strada diversa, che fa salvo il principio dell’intesa, limitando il potere di iniziativa legislativa al Go

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